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幼儿教育投入平衡分析

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发布日期:2019-04-09 15:48

一、投入少而不均导致“入园难”、“入园贵”

对于“入园难”、“入园贵”,主要原因之一是长期以来对学前教育的财政投入较少。多年来,谁该为幼儿教育承担责任,承担多少责任,如何承担责任,在这些根本性问题上没有形成共识,尤其是各级政府应该在多大程度上以何种方式承担幼儿教育责任尚未明确,这些直接影响着政府对幼儿教育事业的政策与经费投入。多年来,政府投入的幼儿教育经费占全国教育经费投入的比例一直徘徊在1.3%左右,而这一比例在巴西是5.1%,墨西哥是8.9%,泰国是16.4%。[1]在我国,幼儿教育经费主要来自家长。中国与世界其他国家在幼儿教育公共投入上的差距极大,学前教育共同投入占国内生产总值(GDP)的比例仅为0.035%,与发达国家的同类投入相差10~60倍。即使在亚洲国家和地区中,中国政府的公共投入仍处于最低状态。

“入园难”、“入园贵”的另一个主要原因是,政府财政经费的投入非常不均匀,主要集中在城市或县镇公办幼儿园、机关幼儿园,特别是示范幼儿园。例如,在以大量农业人口为主的县,幼儿教育财政投入集中在县级幼儿园,乡镇以下的投入严重不足。调查表明,对县级幼儿园的财政拨款占到对幼儿园财政拨款总投入的60.3%,乡镇所在地幼儿园为17.7%,村办幼儿园(班)仅为15.7%。[2]笔者在调研中发现,很多地方对农村幼儿园几乎没有财政投入,仅有的财政投入也集中在小学附属的学前班等;而在一些地级市,却能投入上亿元建一所幼儿园。幼儿进入公办幼儿园还是民办幼儿园主要依据父母职业、级别、工作单位、居住社区等人为门槛,流动儿童的“入园难”问题和留守儿童的早期教育缺失,导致幼儿未获得公平的教育机会。儿童在非户籍所在地入公办幼儿园,还要缴纳高额或名目繁多的赞助费、建园费、借读费、管理费等额外费用。那些无力承担高额费用的父母,只好将幼儿留在家乡农村,交给祖辈或其他亲戚照看,而这些代理监护人由于缺乏科学的幼儿教育观,或者由于体力、精力等原因,致使多数留守幼儿得不到良好的成长环境和适宜的教育。

二、幼儿教育新政策落实的关键

目前,幼儿教育公有资源的分配存在着严重的公平问题。2010年,我国3~6岁幼儿的入园率仅为56.6%[3],同时,存在公办幼儿园稀缺化、民办幼儿园两极化、优质幼儿教育资源特权化、幼儿教育收费贵族化等现象,优质教育资源基本被社会强势群体占有。这种情况会导致“马太效应”,社会阶层的差距会越来越大,并将在下一代中延续。2010年,中央政府采取一系列措施解决“入园难”的问题,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出“基本普及学前教育”的目标,要求明确政府职责;把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划;建立政府主导、社会参与、公办和民办并举的办园体制;大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园。要求重点发展农村学前教育,努力提高农村学前教育的普及程度。2010年11月3日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,研究部署发展学前教育的政策措施。会议明确提出,学前教育是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。办好学前教育,关系到亿万儿童的健康成长和千家万户的切身利益,关系到国家和民族的未来。会议认为,学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节,教育资源严重不足,城乡发展不平衡,师资队伍不健全,一些地方“入园难”问题突出。因此,必须充分认识发展学前教育的重要性和紧迫性,把发展学前教育作为保障和改善民生的重要内容,按照公益性和普惠性的原则,坚持政府主导、社会参与、公办民办并举,破除体制、机制障碍,建立覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系,保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育,促进幼儿健康快乐成长。会议确定了5条措施,要求将学前教育经费列入各级政府财政预算,新增教育经费向学前教育倾斜。建立学前教育资助制度,对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童,给予普惠性学前教育资助,发展残疾儿童学前康复教育。中央财政设立专项经费,支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。同时要求,合理制定公办幼儿园收费标准,加强民办幼儿园收费管理,坚决查处乱收费现象。[4]

2010年11月21日,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发[2010]41号)发布,在10条意见中有5条涉及到投入,要求将学前教育“作为建设社会主义和谐社会的重大民生工程,纳入政府工作重要议事日程,切实抓紧抓好”,提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。加大政府投入,新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园;不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园;重申了“多种渠道加大学前教育投入”,“规范幼儿园收费管理”。半年内密集公布学前教育新政策,显示出国家解决长期困扰民众的“入园难”、“入园贵”问题的决心。要使这些新政策依照民众的意愿得以落实,并保障学前教育的健康发展,就必须用好财政杠杆。之所以如此,一是由于现有的管理体制自身在不断的复制着新的不公平;二是由于全国范围内多数地方很难在短期内实现由政府全面满足全体幼儿接受公共幼儿教育的要求。2006年,中国民办幼儿园的数量占幼儿园总数的57.8%,2007年该比例上升到60.1%。[5]2007年,全国共有民办幼儿园7.76万所,在园儿童868.75万人。按照幼儿园生均经费3,121元计算,民办幼儿园所需教育经费约为271.14亿元,财政经费的比例仅占总投入的23.8%。[6](P60)这一统计还未包括全国各地大批没有办园许可证的所谓“黑园”、“山寨园”的投入。仅北京市目前就有1,290家无证园[7],与该市合法注册的幼儿园基本持平。这些无证园的情况尽管不完全相同,有条件差、质量低、安全隐患多、小学化严重的;也有条件尚可却因政府不愿担当责任而没有申领到办园证的。由于整个幼儿教育供求关系的畸形,已经形成有权有钱者进公办园、无权无钱者进民办园、农民工子弟进“黑园”的生态链。

公共投资是支持和促进幼儿教育发展必不可少的手段,世界各国的公共投资机制并没有统一、固定的模式,往往采用多种投资机制的组合。无论何种公共投资机制,对弱势群体的关注都是公共投资的一项重要内容。对于经济落后地区、中低收入家庭或弱势群体,各国政府都提供不同程度的财政支持,尽力保证所有儿童都能够接受幼儿教育。面对现状,为确保幼儿教育的公平性,我国的财政投入必须坚持以下原则。第一,在政府对幼儿教育投入有限的情况下,保障最大程度的公平、实现最大程度的效率应作为投入的目标。实现这一目标的路径是,将有限的投入公平、公正地分配到全体学前三年适龄儿童身上。第二,在既有的不均衡状态下,政府财政投入首先要解决的是雪中送炭的问题,而不应锦上添花。从发展现状、对事业发展的贡献度(投入的效益)、家长负担比例和负担能力等角度而言,农村幼儿教育应该是幼儿教育事业投入中的最先选择。

三、地方政府幼儿教育财政投入存在的问题与建议 

 中央的幼儿教育新政策出台后,一些地方紧接着也制定了相关的发展学前教育的政策,但大都缺乏具体执行细则,使这些政策难以真正落到实处。发展学前教育要坚持“政府主导”,只回答了政府财政投入四个基本问题中的一个,即“为什么应该由政府财政投资?”但是,如果解决不好“为谁提供服务?提供什么服务?以什么方式提供服务?”三个问题,“政府主导”的财政投入就缺少“完整路线图”。[8]2009年,在广州市财政局网上公布的资料中,有9家市机关幼儿园年度财政补贴高达6,000万元,平均每年每个在园幼儿可获得2万元补贴[9],此消息引发了“公共财政养公务员,为什么还要养公务员的孩子?”的质疑。“有权的进公办园,有钱的进民办园,无权无钱的进无证园”这一流行在百姓中的说法,确实道出了公共财政投入方向存在严重错位的问题。所以,当前必须解决的根本问题是,利用公共财政发展的公办幼儿园应该面向谁?谁应该成为它的首要服务对象?在公共服务领域,政府的政策目标应该是“保底”或称“底线均等”,即保障所有国民都享有一定标准的基本公共服务。同理,公办幼儿园也应该是底线均等的保障者,公办幼儿园的招收对象首先应该是低收入家庭和普通家庭的幼儿,为他们提供基本服务是幼儿教育的“保底”要求。因为他们缺少条件通过市场获得合格的早期教育服务,如果政府“不提供保障措施来保护处于不利境地的儿童,学校体系则会成为不公平的源头”[10](P28)。

因此,政府在加大投入发展公办幼儿园时,必须突破其“发挥示范和引导作用”的传统定位,转向“提供基本保障性服务”的新要求。公办幼儿园要改变服务对象,立足于提供能满足大众、特别是弱势家庭儿童需要的基本服务。然而,在那些热衷于“政绩工程”的决策者那里,公办幼儿园真的能按照“国十条”所强调的“安全、适用”即可吗?若按照目前的“示范园”、“一级一类园”来建设,它真的还能像许多国家和地区那样,按照“保底”的原则,优先满足弱势家庭幼儿的需求吗?因此,必须制定更加具体、细致的财政投入细则,保证政策实施方向。利用公共财政发展公办幼儿园是这样,通过购买服务、以奖代补等方式扶持民办幼儿园同样如此。如果奖励的是优质民办幼儿园,那么,获益的依然是优势家庭;最需要雪中送炭的那些人仍未被关注,公平状况将继续恶化。如果说,公办园有一个为谁服务、服务什么和如何服务的问题,那么,公共资金购买服务也有一个为谁购买、向谁购买、购买什么和怎样购买的问题。凡是政府财政投入的工作,无一不需要认真思考投入的方向、目的和方式,无一不需要考察受益的人群,也无一不需要监控其过程、评估其效果。无论直接还是间接投入,保障幼儿、特别是那些处于社会弱势地位幼儿的利益,才是学前教育财政投入的根本目的。

(一)地方财政投入政策出现的问题

目前,各地幼儿教育投入政策中,主要存在以下问题。

1.缺乏对区域幼儿教育整体发展的长远规划

不少地方的政策方案或零星或庞杂,却都缺乏对该区域学前教育发展的整体规划。注重具体项目,缺少对公平、均衡、体制、软件建设的整体考虑;着眼于局部,没有重点考虑该区域学前三年适龄幼儿的整体状况(含非户籍);着眼于公办幼儿园,没有将民办幼儿园放到适当的位置加以考虑;着眼于眼前,未顾及长远;着眼于园舍等硬件建设,未能重视师资、体制等因素;着眼于增加经费投入,没有重视建立公平的学前教育投入机制以及经费保障体系。简言之,重硬件不重软件。

2.对财政投入学前教育的有限性缺乏认识

财政投入幼儿教育永远是有限的,完全靠政府投入包办,或者完全靠公办幼儿园的方式解决普及学前教育的问题,除极少数地方外,绝大多数地方在短期内都难以实现。所以,在政府投入有限的情况下,必须考虑那些投入使用的公平合理、大量家庭排队报公办幼儿园的情况,不仅仅说明公办幼儿园数量少,而且凸现幼儿教育经费分配不公平的问题,只有进公办幼儿园才能享受到政府的学前教育的补助。在这种情况下,排队现象和“入园难”的问题仍无法得到彻底解决。

3.对投入方式与体制变化之间的关系缺乏正确态度

多数地区的投入明显存在扩大公办幼儿园的倾向,客观上构成了对民办幼儿园的挤压,其生存空间被压缩,便需要更多的公办幼儿园填补。依照这种模式,便会进入政府经费越增加,幼儿教育经费越不足的恶性循环。如能改变这种思路,落实对合格民办幼儿园的经费补助,并建立透明、公开、稳定的机制,就能充分调动社会参与办幼儿教育的积极性,就会有更多的社会资源投入进来,使幼儿教育的投入进入良性循环。因此,要改变这种投入思路,即便对未经登记的“黑园”(事实上他们在满足了一定数量幼儿的学前教育需求),也应采取软性淘汰(即家长觉得不愿将孩子送去)的方式,而不宜采取刚性的强行取缔办法。

(二)对改进学前教育经费投入的建议

第一,依据招生数对合格民办幼儿园每生给予定额补贴,而且,对所有合格的民办幼儿园一视同仁,各园都能享受同样的补助。

第二,对家庭经济困难的幼儿实施定额幼儿教育补助,根据该幼儿自愿选择入园的情况,将经费补助给他们所受教育的幼儿园。将财政资金支付给供给方,可增强经费收入的目的性和针对性。

第三,建立覆盖全体适龄幼儿的学前教育经费补助体系。通过建立公办幼儿园和补助其他幼儿园两种方式,保障学前教育的公平最大化和学前教育的效率最大化。进公办幼儿园本身就是一种享受政府学前教育公共资源的方式,因此,这些幼儿不宜再享受政府提供的其他补助。凡进不了公办幼儿园的,政府均应给予适当的定额补助,符合低收入家庭条件的,通过家庭直补(额度稍高)的方式;不符合低收入家庭条件的,通过对合格民办幼儿园补助的方式,按入园学生数直接补助幼儿园(额度稍低)。

这种投入方式的好处:一是解决了政府无法全额提供学前教育经费的问题,较大程度地利用了社会资源;二是在现有条件下,以较短时间实现了较大程度的学前教育公平;三是从长远发展看,不会积累成学前教育体制问题,与《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的基本精神一致。在幼儿教育发展上,公平问题至关重要,充分利用财政杠杆保障幼儿教育发展的公平,是发展好幼儿教育的关键。

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